Eine politische Kernfrage unserer Zeit: Europäische Integration – wohin?

Die wirtschaftliche Integration bildet den Kern des europäischen Zusammenschlusses, ist aber auch Gegenstand zunehmend kontroverser Diskussion in Fragen der Wirtschafts-, Finanz- und Geldpolitik und der ökonomischen Koordinierung. Dabei hat die sog. „Eurokrise“ 2009/10 neue Fragen aufgeworfen. Auch der unglückliche Verlauf der Verhandlungen über den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU (Brexit) wirft einen Schatten auf den Integrationsprozess, zumal ein nicht unbeträchtlicher Teil der öffentlichen Meinung der EU und ihren Institutionen kritisch gegenübersteht.

Prof. Dr. Eckhardt WurzelProf. Dr. Eckhard Wurzel, Fachmann für europäische Wirtschaftsintegration und Wirtschaftspolitik, hat in seinem gerade erschienenen Buch „Europäische Integration wohin?“ die ökonomischen Mechanismen und Instrumente der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion diskutiert und dabei unter Berücksichtigung aktueller empirischer Ergebnisse ihre Stärken, Schwächen und Entwicklungsansätze analysiert. Wir nehmen dies zum Anlass für ein kurzes Gespräch zu Stand und Perspektiven der europäischen Integration.

Der Brexit trübt leider auch das Bild des europäischen Integrationsprozesses. Deshalb die Frage an Sie als Fachmann: Ist es wirklich so schlecht bestellt um die EU, und was bedeutet der Brexit für die europäische Wirtschaft?

Halten wir zunächst einmal fest: der Gemeinsame Markt ist ein Erfolgsmodell. Er war für die Mehrung des Wohlstands so attraktiv, dass sich die Zahl der EU-Mitglieder seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft mehr als vervierfacht hat. Und auch die Länder der Europäischen Freihandelszone EFTA, die nicht Mitglied der EU wurden, traten über den „Europäischen Wirtschaftsraum“ dem Binnenmarkt der EU bei, bzw. haben sich – im Fall der Schweiz – an ihn angekoppelt.

Die wirtschaftlichen Vorteile eines gemeinsamen Marktes, in dem Zölle abgeschafft und nicht-tarifäre Handelshemmnisse weitgehend reduziert sind, nehmen mit der Größe des Marktes zu. Steigt das wirtschaftlich gewichtige Großbritannien aus dem Binnenmarkt aus, so kommt es zu Umlenkungen von Handel und Ressourcen und zu einer Verringerung des Wettbewerbs, die die Markteffizienz vermindern, was mit negativen Wohlfahrtseffekten in der EU verbunden ist. Zwar werden durch den Brexit einige Aktivitäten, vor allem im Finanzmarktbereich, aus dem Vereinigten Königreich in andere EU-Länder hineingezogen, was auf den ersten Blick wie ein Vorteil erscheint, dies geschieht aber nur weil Barrieren zwischen der EU und Großbritannien errichtet werden, nicht aber weil die EU die betreffenden Dienstleistungen besser erbringen könnte. Auch beim Handel der EU mit Drittländern, direkt oder indirekt über Wertschöpfungsketten, kann die Verkleinerung des Binnenmarktes durch den Brexit nachteilig wirken.

Zumindest sollte die neue Situation genutzt werden, das schwer nachvollziehbare Beitragssystem zum EU-Haushalt zu überarbeiten und Rabatte zugunsten einheitlicher Beitragsregeln abzuschaffen.

Wie sollte es denn weitergehen bei der Integration der EU-Mitgliedsstaaten?

Umschlag von "Europäische Integration wohin?"Die EU sollte in Feldern aktiv werden, wo sie gegenüber einzelstaatlicher Politik einen deutlichen Mehrwert schaffen kann, und sich aus Bereichen heraushalten, die die Länder im Einklang mit ihren Präferenzen besser regeln können als die EU. Beispielsweise kämen die positiven Wohlstandseffekte grenzüberschreitenden Handels nicht zustande, wenn jedes Land alleine über seine eigenen Handelsregeln und Produktstandards entscheiden würde, und die Bekämpfung negativer grenzüberschreitender Einflüsse auf Klima und Umwelt verlangt das gemeinsame Vorgehen auf der Ebene der EU. Auch in vielen Feldern außerhalb der Ökonomie kann die EU einen Mehrwert einbringen, wie etwa in der Sicherheitspolitik.

Stattdessen undifferenziert nach dem Motto verfahren zu wollen „mehr Europa ist besser“ wäre nicht hilfreich. In Bereichen, wo die Präferenzen der Länder stark unterschiedlich sind, wo keine signifikanten grenzüberschreitenden externen Effekte vorliegen und zentralisierte Regeln nicht zu Effizienzvorteilen führen, ist es nicht sinnvoll, die Regelungskompetenz auf die EU zu übertragen. Die EU Entscheidungsorgane sind weiter von der Bevölkerung entfernt als die nationalen oder regionalen, und der Eindruck von Fremdbestimmung kann der europäischen Integration schaden. Um auf den Brexit zurückzukommen: Er ist ja nicht nur das Ergebnis durchgeknallter Propaganda, sondern spiegelt auch Befürchtungen wider, durch überzogene Regulierung auf EU-Ebene ungerechtfertigt an Souveränität zu verlieren.

Die Mechanismen, mit denen eine balancierte, dem Subsidiaritätsprinzip entsprechende Aufteilung von Regelungskompetenzen zwischen der EU-Ebene und den Ländern gewährleistet werden soll, sind unterentwickelt. Die EU-Kommission ist verpflichtet, Vorschläge der EU-Rechtsetzung im Hinblick auf Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit zu rechtfertigen. Da die Kommission aber das alleinige gesetzgeberische Initiativrecht hat, kann man nicht erwarten, dass sie angibt, die von ihr vorgeschlagenen und ausgearbeiteten Maßnahmen seien überflüssig und die Probleme sollten besser auf nationaler Ebene angegangen werden. Diese Schiene ist nicht zielführend. Vielmehr sollten die EU-Gesetzgeber, das Europäische Parlament und der Rat, bevor sie neues EU-Recht schaffen systematisch anhand eines vorgegebenen Kriterienkataloges überprüfen, ob Gesetzesinitiativen auf EU-Ebene dem Subsidiaritätsprinzip entsprechen.

Auch sollte das Koordinierungspotenzial der EU genutzt werden, wenn gemeinsames Vorgehen Vorteile bringen kann, aber unterschiedliche Vorstellungen der Staaten die Rechtsetzung auf Gemeinschaftsebene nicht ermöglichen. Einzelne Mitgliedsstaaten können dann zusammenarbeiten und andere sich anschließen, wenn sie die angebotenen Lösungen überzeugend finden. Diesen Ansatz gibt es bereits. Der Schengenraum ist nicht als EU-Recht entstanden, sondern durch zwischenstaatliche Vereinbarungen innerhalb der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Den Abkommen sind mehr und mehr Länder beigetreten, auch solche, die nicht in der EU sind.

Sie untersuchen als Wissenschaftler die ökonomische Integration – in welchem wirtschaftlichen Bereich sehen Sie besonderen Handlungsbedarf?

Was die Finanzen der EU betrifft: Sie sollten deutlich anders eingesetzt werden als das derzeit der Fall ist. So sind die EU Agrarsubventionen ein verqueres System, das für einige Interessengruppen gut sein mag, aber schlecht ist für die EU. Es behindert den Strukturwandel, taugt wenig als soziales Sicherungsnetz, verstärkt Umweltschäden eher als dass es sie eindämmt und bindet Finanzen, die man in anderen Bereichen gebrauchen könnte. Noch nicht einmal die Landwirte sind zufrieden, denen die Subventionen doch helfen sollen. Das Gesamtvolumen der EU-Agrarausgaben beträgt mehr als das Fünffache des EU-Beitrags Großbritanniens.

Ebenso wichtig ist es, dass regulatorische Rahmenbedingungen anreizverträglich gesetzt werden – sowohl zur Stärkung der Funktionsfähigkeit der Märkte als auch mit Blick auf die Unterstützung nationaler Reformpolitik. Einige Vorschläge, die zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion vorgelegt wurden, wie die Schaffung von Eurobonds oder anderer Konstrukte öffentlicher Anleihen und neuer Transfersysteme, gehen eher in die Gegenrichtung und laufen zum Teil Gefahr, das Konfliktpotenzial innerhalb der EU zu erhöhen statt es zu senken.

Nehmen Sie als Beispiel die Staatsverschuldung. Es ist klar, dass man in einem hochintegrierten gemeinsamen Markt mit gemeinsamer Währung eine stabilitätsorientierte Haushaltspolitik der Mitgliedsstaaten braucht. Fehlt sie, so können davon negative Wirkungen auf den Rest der Gemeinschaft ausgehen, und das Risiko von Finanzmarktkrisen steigt. Die Finanz- und Schuldenkrise vor einigen Jahren hat dies gezeigt. In Reaktion auf die Krise wurde deshalb ein Geflecht von Regeln und Überwachungsmechanismen in der EU und im Eurogebiet eingeführt, das helfen soll, die Staatsverschuldung zu begrenzen. Die Regeln haben inzwischen aber weitgehend ihre Glaubwürdigkeit verloren, weil sie in der Praxis gedehnt werden und teilweise auch mit methodischen Problemen behaftet sind. Sie sind auch zu kompliziert, um die öffentliche Meinung in den Ländern zugunsten stabilitätsbewusster staatlicher Finanzpolitik unterstützen zu können. Im Gegenteil kam mancherorts das Gefühl auf, von der EU oder einigen EU-Ländern bevormundet zu werden.

Die Regeln müssten reformiert und vereinfacht werden. Aber auch dann sollte man nicht nur auf Verbote setzen. Man braucht ferner regulatorische Rahmenbedingungen, die die Fähigkeit des Finanzmarktes stärken, die finanziellen Risiken hoher Staatsverschuldung unverzerrt zu bewerten und dementsprechend mit Risikoprämien in den Kreditkosten zu versehen. Da gibt es einiges zu verbessern. So wird der Kauf von Staatsanleihen durch Banken unverändert regulatorisch begünstigt, als ob nichts gewesen wäre. Dies verzerrt den Kreditmarkt und kann Finanzkrisen verstärken. Es wäre Sache der EU, die Fehlsteuerung endlich abzuräumen. Das geht nicht von heute auf morgen, aber man könnte einen Pfad vorgeben – und hätte es längst tun können –, der es den Banken erlaubt, sich schrittweise an den Abbau der Begünstigungen anzupassen.

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