Die neue Wertejudikatur: Art. 2 EUV und die Selbstermächtigung des EuGH
Von Dr. Monika Polzin, LL.M. (NYU), Wien
Am 21. April 2026 hat der EuGH das langerwartete Urteil in der Rs. C-769/22 (ECLI:EU:C:2026:326) erlassen und entschieden, dass das ungarische Gesetz über ein strengeres Vorgehen gegen pädophile Straftäter und die Änderung bestimmter Gesetze zum Schutz von Kindern aus dem Jahr 2021 unionsrechtswidrig ist.
Die Richter bejahten einen Verstoß gegen Richtlinienbestimmungen, die DSGVO, die Dienstleistungsfreiheit, die Charta der Grundrechte (Art. 1, 7, 11 und 21) und Art. 2 EUV. Das ungarische Gesetz sah insbesondere ein Verbot vor, Personen unter 18 Jahren Inhalte zugänglich zu machen, „die Abweichungen von der dem Geschlecht bei der Geburt entsprechenden persönlichen Identität, Geschlechtsumwandlungen oder Homosexualität vermitteln oder darstellen.“ Dementsprechend wurde u.a. festgelegt, dass der Sexualkundeunterricht nicht „auf die Vermittlung von Abweichungen von der dem Geschlecht bei der Geburt entsprechenden persönlichen Identität, Geschlechtsumwandlungen und Homosexualität ausgerichtet“ sein darf.
Der wichtigste Aspekt dieses Urteils ist nicht die erwartbare Verurteilung des ungarischen Gesetzes als unionrechtswidrig, sondern dass sich der EuGH im Rahmen einer Plenumsentscheidung (also mit Beteiligung aller 27 Richter) als ultimativer Hüter der von Art. 2 EUV geschützten Werte eingesetzt hat.
Vorläufiger Höhepunkt einer längeren Rechtsprechungsentwicklung
Es ist insofern der vorläufige Höhepunkt einer längeren Rechtsprechungsentwicklung, die Art. 2 EUV als Auslegungshilfe für Art. 19 EUV etablierte (siehe erstmals das Urteil in der Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117, Rn. 30-32), ihn zur Identitätsklausel der Europäischen Union krönte (siehe hier: EuGH, Rs. C-156/21 [Ungarn/Parlament und Rat], ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 361 und EuGH, Rs. C-157/21 [Polen/Parlament und Rat], ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 363) und in diesem Zusammenhang eine progressive und weite Deutung seines Inhalts entwickelte.
So führte der EuGH in der Rs. Repubblika (EuGH, Rs. C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311, Rn. 63) ein Regressionsverbot ein. Demnach verbiete Art. 2 EUV den Mitgliedstaaten, ihre Rechtsvorschriften so abzuändern, dass der Schutz des Wertes der Rechtsstaatlichkeit vermindert wird. In dem am 29. April 2025 ergangenen Urteil in der Rs. Kommission/Malta (Staatsbürgerschaft für Investoren; EuGH, Rs. C‑181/23, ECLI:EU:C:2025:283, Rn. 95) betonte der EuGH implizit, dass Art. 2 EUV auch für die den Mitgliedstaaten allein obliegenden Zuständigkeiten relevant sein könne.
Weiterhin sieht der EuGH nicht nur die in Art. 2 Satz 1 EUV genannten Werte als Auslegungshilfe an, sondern auch die in Art. 2 Satz 2 EUV aufgeführten – noch unbestimmteren – Merkmale einer Gesellschaft wie Solidarität (siehe hier z.B.: EuGH, Rs. C‑181/23 [Kommission/Malta; Staatsbürgerschaft für Investoren], ECLI:EU:C:2025:283, Rn. 95 oder EuGH, Rs. C-123/22 [Kommission/Ungarn], ECLI:EU:C:2024:493, Rn. 116), Nichtdiskriminierung und Gleichheit von Frauen und Männern (siehe hier EuGH, Rs. C-157/21 [Polen/Parlament und Rat], ECLI:EU:C:2022:98, Rn. 194 und EuGH, Rs. C-156/21 [Ungarn/Parlament und Rat], ECLI:EU:C:2022:97, Rn. 158).
Mit dem vorliegenden Urteil ist der EuGH jetzt weitgehend der Forderung der Generalanwältin Ćapeta (siehe die Schlussanträge zu Rs. C-769/22 vom 5. Juni 2025, ECLI:EU:C:2025:408) gefolgt und hat die Prüfung von Art. 2 EUV als eigenständige Norm in einem Vertragsverletzungsverfahren bejaht.
Die eigenständige Justiziabilität von Art. 2 EUV
Die eigenständige Justiziabilität von Art. 2 EUV begründeten die Richter in zwei Schritten.
Sie stellen zunächst fest, dass Art. 2 EUV rechtsverbindliche Verpflichtungen enthalte. Dazu zeichnen sie zunächst ihre eigene Rechtsprechung zur Einstufung des Art. 2 EUV als europäische Identitätsklausel nach. Art. 2 EUV sei keine bloße Aufzählung politischer Leitlinien oder Absichten, sondern lege die Werte fest, die die Identität der Union als Rechtsordnung bestimmten (Rn. 525). Die Mitgliedstaaten müssten diese Werte, die in zahlreichen Bestimmungen des Unionsrechts auch weiter präzisiert seien (Rn. 525 f.), fortlaufend achten und fördern (Rn. 525). Die Achtung der in Art. 2 EUV genannten Werte sei Vorbedingung für den Beitritt nach Art. 49 EUV (Rn. 521) und auch Voraussetzung für die sich aus den Verträgen ergebenden Rechte (Rn. 523).
Sodann weist der EuGH auf seine Rechtsprechung in Rs. Repubblika hin, die ein auf das Rechtsstaatsprinzip statuiertes Regressverbot festgelegt hatte (siehe hier: EuGH, Rs. C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311, Rn. 63), und bezieht diese nunmehr eindeutig auf alle von Art. 2 EUV umfassten Werte. Ein Mitgliedstaat dürfe seine Rechtsvorschriften nicht mehr so ändern, dass der Schutz der in Art. 2 EUV verankerten Werte vermindert werde (Rn. 524). Dieser Rechtsprechungserzählung folgt eine vom EuGH mit dem Wortlaut, Kontext und der Entstehungsgeschichte begründete Argumentation: Demnach seien die in Art. 2 EUV genannten Werte entgegen der ungarischen Argumentation rechtsverbindlich für die Mitgliedstaaten (Rn. 528-536).
Daran anschließend widmet sich der EuGH in einem zweiten Schritt der Kernfrage des Urteils, ob er trotz des in Art. 7 EUV geregelten Verfahrens Art. 2 EUV in einem Vertragsverletzungsverfahren prüfen dürfe. Er bejaht dies im Rahmen einer kurzen, lediglich sieben Randnummern umfassenden Begründung (Rn. 537-543).
Das erste Argument ist die Rechtsprechung zur Konditionalitätsverordnung: Danach muss die Union in der Lage sein, die in Art. 2 EUV genannten Werte im Rahmen der ihr durch die Verträge übertragenen Aufgaben zu verteidigen (Rn. 537).
Das zweite ist die allgemeine Kompetenz des EuGH zur Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Unionsrecht in Art. 19 Abs. 1 Ua. 1 EUV. Zu deren Ausgestaltung gehöre auch die Entscheidungsbefugnis über das in Art. 258-260 AEUV geregelte Vertragsverletzungsverfahren (Rn. 538 f.). Da es vorliegend keine Ausnahmevorschrift zu Art. 19 EUV gebe, obliege dem Gerichtshof die Kompetenz, Art. 2 EUV in einem Vertragsverletzungsverfahren zu kontrollieren (Rn. 540). Die Vorschrift des Art. 269 AEUV, die eine Überprüfungsbefugnis des EUGH von Art. 2 EUV im Rahmen des Verfahrens nach Art. 7 EUV verbietet, wird mit keinem Wort erwähnt.
Der Prüfungsmaßstab für die Handhabung von Art. 2 EUV
Im nächsten Schritt entwickelt der EuGH einen groben und inhaltlich unklaren Prüfungsmaßstab für die Handhabung von Art. 2 EUV in einem Vertragsverletzungsverfahren. Danach können „nur offenkundige und besonders schwerwiegende Verletzungen eines oder mehrerer Werte“ zur Feststellung einer Verletzung von Art. 2 EUV führen (Rn. 551). Unklar bleibt nach dem Urteil, ob solch „offenkundige und schwerwiegende Verletzungen“ dann automatisch mit Art. 2 EUV unvereinbar sind, da sie „mit der Identität der Union als gemeinsame Rechtsordnung in einer durch Pluralismus gekennzeichneten Gesellschaft unvereinbar“ sind. Oder ob eine weitere Prüfung erfolgen muss, inwiefern diese „offenkundigen und schwerwiegenden Verletzungen“ zusätzlich noch gegen eine solche Identität verstoßen. Diese Unsicherheit ergibt sich daraus, dass der EuGH bei der Verwendung dieser Formel einmal das Wort „da“ (Rn. 551) verwendet und einmal „so dass“ (Rn. 556).
Deutlich wird allerdings, dass sich der EuGH das Recht vorbehält, auch Kompetenzbereiche der Mitgliedstaaten zu prüfen, die nicht vom Anwendungsbereich des Unionsrechts umfasst sind. So stellt er in Weiterentwicklung des Urteils in der Rs. Kommission/Malta (EuGH, Rs. C‑181/23, ECLI:EU:C:2025:283) fest, dass aufgrund des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten, das auf der Anerkennung der in Art. 2 EUV verankerten Werte beruhe, kein Staat nach dem Beitritt seine Zuständigkeiten in einer Weise ausüben könne, die diesen Werten zuwiderliefe. Diese Werte definieren die Identität der Union als gemeinsame Rechtsordnung, die von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Gegenseitigkeit anerkannt wird (Rn. 549).
Auch sei die Einführung einer gewissen Erheblichkeitsschwelle erforderlich, um den Regelungen zur Bestimmung des Anwendungsbereichs des Unionsrechts, wie Art. 51 GRCh, nicht jede Wirksamkeit zu nehmen (Rn. 550). Daher könne die Verletzung mehrerer durch die GRCh garantierter Grundrechte, die die Werte des Art. 2 EUV konkretisieren, ein Indiz für eine Wertverletzung sein (Rn. 550).
Die konkrete Anwendung
Aus der konkreten Anwendung von Art. 2 EUV im vorliegenden Fall folgt, dass der EuGH die in Art. 2 EUV geregelten Werte selbst, zentral und autonom auslegt. Auch weisen die Richter den in Art. 2 EUV geregelten Werten einen eigenen Gehalt zu.
Dieser geht über die bloße Wertung hinaus, dass das ungarische Gesetz eine Vielzahl von Charta-Rechten, einschließlich der Menschenwürde, verletze. So führe das ungarische Gesetz zur Stigmatisierung und Marginalisierung von nicht „cisgeschlechtlichen oder nicht heterosexuellen Personen“ (Rn. 554) und suggeriere, „dass nicht cisgeschlechtliche oder nicht heterosexuelle Personen eine grundlegende Bedrohung für die ungarische Gesellschaft und die europäische Gesellschaft darstellten“ (Rn. 554). Eine solche Stigmatisierung und Marginalisierung stehe im Widerspruch zu den „Werten der Achtung der Menschenwürde, der Gleichheit und der Wahrung der Menschenrechte, einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören, im Sinne von Art. 2 EUV“ (Rn. 555).
Daher verletze das Gesetz in „offenkundiger und besonders schwerwiegender Weise die Rechte von nicht cisgeschlechtlichen Personen, einschließlich transgeschlechtlicher Personen, und nicht heterosexuellen Personen sowie die Werte der Achtung der Menschenwürde, der Gleichheit und der Wahrung der Menschenrechte, einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören, im Sinne von Art. 2 EUV“, „so dass“ es „im Widerspruch zur Identität der Union als gemeinsamer Rechtsordnung in einer Gesellschaft, die sich durch Pluralismus auszeichnet“, stehe (Rn. 556).
Gleichklang Art. 2 EUV und Art. 4 Abs. 2 EUV
Als letztes nimmt der EuGH einen Gleichklang von Art. 4 Abs. 2 EUV und Art. 2 EUV vor (Rn. 556-563). Art. 4 Abs. 2 EUV schütze nur ein Verständnis der nationalen Identität, „das mit den in Art. 2 EUV verankerten Werten im Einklang“ steht (Rn. 562). Dies folgt nach der Ansicht des EuGH daraus, dass zwar die Verfassungsstrukturen der Mitgliedstaaten unterschiedlich sein könnten, die Werte jedoch immer gleich seien (Rn. 559 f.). Daher könne sich Ungarn im vorliegenden Fall auch nicht auf Art. 4 Abs. 2 EUV berufen.
Die neue Machtfülle
Der EuGH sichert so eine neue große Machtfülle (für eine positive Bewertung aber z.B: Armin von Bogdandy und Luke Dimitrios Spieker). Er kann im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahren prüfen, ob ein Mitgliedstaat gegen die in Art. 2 EUV geregelten, vagen und unbestimmten Werte verstoßen hat. Die finale Inhaltsbestimmung obliegt dem EuGH, der von einem autonomen und zentralistischen Werteverständnis ausgeht. Selbst im Rahmen des Art. 4 Abs. 2 EUV sind keine unterschiedlichen Auslegungen dieser Werte möglich. Hier zeigt sich ein fundamentaler Machtzuwachs, da der EuGH die in Art. 2 EUV genannten Werte nicht als eine Mindestgarantie begreift. Vielmehr sieht er sie als dauerhaft und progressiv zu verwirklichende Maßstäbe, die auch außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts zu beachten sind. Der vom EuGH eingeführte Erheblichkeitsmaßstab begrenzt diese umfassende Machtfülle aufgrund seines vagen Gehalts letztendlich nicht, sondern bleibt wenig greifbar (vgl. auch die Kritik von Lena Kaiser).
Die Kernfrage: Ultra-vires-Akt oder (noch) zulässige Rechtsfortbildung?
Die sich hier stellende juristische Kernfrage ist daher, ob diese Selbstermächtigung des EuGH einen Ultra-vires-Akt darstellt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die zentrale Voraussetzung ein offensichtlicher und strukturell bedeutsamer Kompetenzverstoß (siehe nur: BVerfGE 154, 17 [90 Rn. 110] – PSPP, m.w.N.).
Offensichtlichkeit besteht bei schwerwiegenden Auslegungsmängeln. Die neue Kompetenz darf sich – bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards – unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lassen (siehe nur: BVerfGE 164, 193 [284 f. Rn. 130] – Eigenmittelbeschluss). Strukturell bedeutsam ist der Verstoß, wenn für die neue Kompetenz eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderlich wäre (siehe z.B.: BVerfGE 164, 193 [284 f. Rn. 132] m.w.N. – Eigenmittelbeschluss).
Hier sprechen drei zentrale Argument für einen offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzverstoß.
Erstens weicht der EuGH von den Vertragsbestimmungen in Art. 7 EUV und 269 AEUV ab (vgl. hierzu auch die exzellente Analyse von Benedikt Riedl), ohne dies mit den anerkannten Auslegungsmethoden zu begründen. Mit der Einführung eines auf einer autonomen Auslegung der Werte des Art. 2 EUV beruhenden Vertragsverletzungsverfahrens erweitert er ohne vertragliche Grundlage seine eigenen Kompetenzen und die der Europäischen Kommission. Bei seiner Argumentation negiert der EuGH Art. 269 AEUV vollständig. Seine Prüfungsbefugnis stützt er auf einen Kunstgriff, der die Vorgaben des Unionsrechts – nämlich den Kontext von Art. 7 EUV und 269 AEUV – durch eine kreative Abstraktion vollständig umgeht.
Letztere besteht darin, die vom EuGH entwickelte Idee, dass die Werte von Art. 2 EUV verteidigt werden müssen, mit seiner allgemeinen Kompetenz nach Art. 19 Abs. 1 Ua. 1 EUV zu verknüpfen. Dann beruft der EuGH sich darauf, dass keine Ausnahmevorschriften für Vertragsverletzungsklagen aufgrund von Art. 2 EUV vorlägen.
Zweitens geht der EuGH – ohne jede Begründung – davon aus, dass er den Inhalt des Art. 2 EUV autonom und zentralistisch ermitteln dürfe. Er berücksichtigt hier weder die vage Natur der in Art. 2 EUV genannten Begriffe noch die Möglichkeit unterschiedlicher Wertungen durch die Mitgliedstaaten im Rahmen eines demokratischen Rechtsstaats oder ihre Ableitung aus den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten selbst. Vielmehr werden all diese Faktoren vollständig ausgeblendet und in keiner Art und Weise erörtert.
Drittens führt die neue Machtfülle des EuGH zu einer fundamentalen Machtverschiebung (siehe auch treffend Martin Höpner). Der EuGH legt den Grundstein für eine supranationale Juristokratie zulasten des demokratischen Prozesses in den Mitgliedstaaten – und möglicherweise auch auf der Ebene der Europäischen Union, da hier eine Übertragung der Rechtsprechung in Zukunft erwartbar erscheint. Die neu etablierte, umfassende Verfassungsaufsicht über die Mitgliedstaaten geht weit über eine Kontrolle nationaler Verfassungsgerichte selbst im Rahmen von Ewigkeitsklauseln hinaus, da diese auf den Schutz eines demokratischen und rechtsstaatlichen Minimums gerichtet sind.
Sie ermöglicht es dem EuGH vielmehr, im Rahmen von Art. 2 EUV nicht nur bestimmte Mindeststandards eines demokratischen Rechtsstaats zu schützen. Er kann damit auch die progressive Verwirklichung nur vage formulierter Werte auch außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts zentral festschreiben (vgl. hierzu allgemein schon die grundlegenden und treffenden Analysen von Martin Nettesheim und Frank Schorkopf). Hierdurch eröffnet sich ein großer Spielraum für die Unionsrichter, ihre eigenen politischen Vorstellungen von einer guten und richtigen Gesellschaft als absoluten Wert zu etablieren.
Damit stellt das Urteil des EuGH einen klaren Ultra-vires-Akt dar. Es ist daher von großer Bedeutung, dieser Rechtsprechung klar und eindeutig zu widersprechen, damit der EuGH sie wieder zurücknimmt und nicht weiter ausbaut.