Nicht härter, sondern intelligenter vollziehen
- Warum das Forderungsmanagement des Bundes zum Testfall der Verwaltungsdigitalisierung wird -
Von Professor Dr. iur. Christoph Schmidt, Ludwigsburg
Öffentliche Forderungen rechtmäßig festzusetzen, genügt nicht. Der Staat muss sie auch wirksam, wirtschaftlich und rechtsstaatlich kontrollierbar realisieren. Die 13. Spending Review „Forderungsmanagement II“ zeigt: Gerade der vermeintlich trockene Kassen- und Vollstreckungsbereich ist ein Labor der Verwaltungsdigitalisierung.
Der Staat als Gläubiger: eine unterschätzte Rolle
Über Verwaltung wird gerne in großen Bildern gesprochen: Der Staat entscheidet, genehmigt, verbietet; er fördert, plant und leistet. Seltener wird er als Gläubiger sichtbar. Dabei beginnt erst nach vielen Verwaltungsentscheidungen der Teil, wo sich ihre praktische Wirksamkeit bestimmt. Eine Gebühr ist festgesetzt. Eine Leistung wird zurückgefordert. Ein Erstattungsanspruch besteht. Ein Bußgeld ist zu zahlen. Rechtlich ist damit viel geklärt. Fiskalisch ist aber noch nichts gewonnen.
Zwischen Bescheid und Zahlungseingang liegt ein eigener Verwaltungsprozess. Er umfasst:
- Buchung,
- Zahlungsüberwachung,
- Mahnung,
- Vollstreckung,
- Stundung,
- Niederschlagung,
- Erlass,
- Aufrechnung.
Genau dort entscheidet sich, ob öffentliche Forderungen nur in Akten existieren – oder tatsächlich realisiert werden. Das klingt nach Verwaltungskeller. Tatsächlich geht es um Haushaltsverantwortung, Gleichmäßigkeit des Vollzugs, Datenqualität und Rechtsschutz.
Was die 13. Spending Review sichtbar macht
Die Bundesregierung hat mit der 13. Spending Review „Forderungsmanagement II“ einen Bereich aufgerufen, der selten im Rampenlicht steht. Der Abschlussbericht will Forderungen des Bundes schneller und einfacher bearbeitbar machen. Vorgesehen sind:
- ein Standardbericht über den Forderungsbestand des Bundes,
- eine bessere Datenübermittlung an die Bundeskassen,
- angepasste ERP-Schnittstellen
- digitale Vollstreckungsanordnungen und -ersuchen ab dem 1. Januar 2028,
- einheitliche Identifikationsnummern zur Erkennung von Aufrechnungsmöglichkeiten sowie
- Verbesserungen bei Kindergeldrückforderungen.
Das ist keine bloße Haushaltstechnik. Der Bericht stellt im Kern wichtige Fragen: Kennt der Bund seine Forderungen überhaupt vollständig kennt? Arbeiten Fachverfahren, Bundeskasse und Vollstreckungsstellen medienbruchfrei zusammen? Werden rechtlich mögliche Aufrechnung praktisch erkannt?
Der im Zahlungsüberwachungsverfahren des Bundes gebuchte Forderungsbestand liegt nach dem Abschlussbericht zwischen 2,5 Mrd. Euro und rund 3 Mrd. Euro. Zugleich besteht gerade bei der Vollständigkeit der Datengrundlage ein Problem. Wer seine Forderungen nicht vollständig und aktuell kennt, kann sie weder rechtzeitig noch wirtschaftlich steuern.
Das Steuerverfahren als naheliegendes Referenzmodell
Für Steuerrechtler drängt sich ein Vergleich auf. Das Steuerverfahren ist strukturell Massenverwaltungsrecht. Es muss große Zahlen gleichgelagerter, aber materiell häufig komplexer Fälle gesetzmäßig, gleichmäßig und wirtschaftlich bewältigen. Deshalb hat es Mechanismen entwickelt, die auf Standardisierung und Vollzugstauglichkeit angelegt sind:
- gesetzliche Fälligkeiten,
- Säumniszuschläge,
- Aufrechnung,
- Niederschlagung,
- automatisierte Datenverarbeitung und
- eindeutige Ordnungsmerkmale.
Säumniszuschläge nach § 240 AO entstehen kraft Gesetzes. Die Aufrechnung ist in § 226 AO verfahrensrechtlich eingebunden. Die Niederschlagung nach § 261 AO erlaubt es, aussichtslose oder unwirtschaftliche Einziehungsfälle aus der aktiven Verfolgung zu nehmen, ohne den Anspruch materiell erlöschen zu lassen. Steuerliche Identifikationsnummern und Wirtschafts-Identifikationsnummern schaffen Zuordnungsmöglichkeiten in einem formalisierten Datenraum.
Das alles ist kein Zufall. Massenverwaltung funktioniert nur, wenn sie nicht jeden Arbeitsschritt als handwerkliches Einzelstück behandeln muss.
Aber nicht jede Bundesforderung ist eine Steuerforderung
Der Vergleich mit dem Steuerverfahren ist hilfreich, aber gefährlich, wenn er zu wörtlich genommen wird. Nichtsteuerliche Forderungen des Bundes entstehen in sehr unterschiedlichen Zusammenhängen:
- Gebühren,
- Erstattungsansprüche,
- Bußgelder,
- sozialrechtlich geprägte Rückforderungen,
- öffentlich-rechtliche Verträge oder
- privatrechtliche Leistungsbeziehungen.
Der Abschlussbericht spricht von rund 560 unterschiedlichen Festsetzungsverfahren in der Bundesverwaltung. Das ist kein einheitliches Steuerverfahren in anderer Kleidung, sondern ein heterogenes Verwaltungsökosystem.
Gerade deshalb sind steuerrechtliche Mechanismen nicht schematisch übertragbar. Was bei Steuerforderungen als Massenstandard sinnvoll ist, kann bei anderen Forderungen unverhältnismäßig, datenschutzrechtlich sensibel oder sozialpolitisch blind wirken.
Ein automatisierter Aufrechnungshinweis ersetzt keine rechtliche Entscheidung. Eine Identifikationsnummer schafft noch keine Befugnis zur beliebigen Datenverknüpfung. Und nicht jede Nichtzahlung ist Ausdruck mangelnder Zahlungsmoral. Sie kann auch auf unverständliche Zahlungsinformationen, fehlerhafte Adressen, wirtschaftliche Überforderung oder unklare Zuständigkeiten zurückgehen.
Kindergeldrückforderungen als Brennglas
Besonders deutlich wird dies bei Kindergeldrückforderungen. Hier treffen Steuerrecht, Familienkassen, Finanzämter, Jobcenter, Bundeszentralamt für Steuern und Vollstreckungsverwaltung aufeinander.
Der Abschlussbericht nennt einen jährlichen Forderungsbestand der Familienkasse von fast 1,5 Mrd. Euro. Zugleich zeigt der Bereich, wie viel Digitalisierung an Schnittstellen scheitert. Für Aufrechnungsersuchen zwischen Familienkassen und Finanzämtern fehlt bislang ein einheitlicher elektronischer Übermittlungsweg. Seit 2023 wurden rund 17.000 Aufrechnungsersuchen papierbasiert übermittelt.
Dieses Beispiel ist fast schon didaktisch. Die Rechtsnorm kann Aufrechnung ermöglichen, das Fachverfahren kann Daten vorhalten und die Verwaltung kann ein berechtigtes fiskalisches Interesse haben. Trotzdem bleibt der Vollzug schwerfällig, wenn die technische und organisatorische Prozesskette fehlt. Digitalisierung entsteht eben nicht dadurch, dass eine Rechtsgrundlage vorhanden ist. Sie entsteht erst, wenn alles zusammenpasst – Zuständigkeiten, Datenformate, Schnittstellen, Prioritäten, Verantwortlichkeiten und Kontrollpunkte.
Smart Enforcement: nicht maximal, sondern sachgerecht
Die Spending Review verwendet den Begriff Smart Enforcement nicht. Inhaltlich legt sie ihn aber nahe. Gemeint ist ein Vollzugsverständnis, das öffentliche Forderungen nicht möglichst hart, sondern möglichst intelligent realisiert.
Intelligenter Vollzug setzt früher an als die Vollstreckung. Er beginnt mit verständlichen Zahlungsinformationen, korrekten Stammdaten, QR-Codes, klaren Verwendungszwecken und schneller Kommunikation. Er setzt sich fort in vollständigen Buchungen, medienbruchfreien Schnittstellen, digitalen Vollstreckungsanordnungen und rechtlich kontrollierten Aufrechnungshinweisen.
Der entscheidende Punkt ist: Digitalisierung ist Mittel, nicht Ziel. Ein digital übermittelter Fehler bleibt ein Fehler, nur schneller. Eine automatisierte Zuordnung ist hilfreich, aber keine rechtliche Prüfung. Eine konsequente Beitreibung kann geboten sein, aber nicht jeder Kleinstbetrag rechtfertigt jeden Aufwand. Das Haushaltsrecht verlangt rechtzeitige und vollständige Erhebung öffentlicher Einnahmen. Es verlangt aber zugleich wirtschaftliches Verwaltungshandeln. Beides gehört zusammen.
Was daraus folgt
Für die Verwaltungsmodernisierung enthält das Forderungsmanagement eine klare Lehre: Der Staat muss seine Prozesse vom Ende her denken. Wer Forderungen später digital beitreiben will, braucht schon bei ihrer Entstehung saubere Daten, eindeutige Zuständigkeiten und anschlussfähige Systeme. Wer Aufrechnung automatisiert erkennen will, braucht rechtlich abgesicherte Identifikationsmerkmale und klare Verantwortungsregeln. Wer Vollstreckung beschleunigt, muss zugleich Stundung, Niederschlagung, Erlass und Rechtsschutz sichtbar halten.
Das öffentliche Forderungsmanagement ist damit kein Nebenschauplatz. Es ist ein Testfall dafür, ob Verwaltungsdigitalisierung mehr leisten kann als Papierersatz. Erfolgreich ist sie nicht schon dann, wenn Anordnungen elektronisch übermittelt werden. Erfolgreich ist sie, wenn der Staat seine Rolle als Gläubiger rechtmäßig, transparent, wirtschaftlich und verhältnismäßig wahrnimmt.
Der moderne Staat sollte deshalb nicht härter vollziehen, sondern intelligenter. Das ist weniger spektakulär als die nächste große Digitalstrategie. Aber vermutlich näher an der Frage, ob Verwaltung im Alltag tatsächlich funktioniert.
Hintergrund
BMF-Pressemitteilung: Bundesregierung modernisiert Forderungsmanagement
Abschlussbericht: 13. Spending Review „Forderungsmanagement II“
Empfehlungen: Beschlusspapier der Bundesregierung
Professor Dr. iur. Christoph Schmidt ist Professor an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen in Ludwigsburg. Weiterhin gründete er das Institut für digitale Transformation im Steuerrecht (IdTStR) an der gleichen Hochschule und leitet dieses seit März des Jahres 2023.