Weniger Wahltermine, mehr Reformen? Mit dem Föderalismus der Bundesrepublik ist das kaum zu machen
Von Vincent Mittag, Bremen
„Reformbremse Dauerwahlkampf“?
Ein demokratisch verfasstes Gemeinwesen bietet Idealbedingungen für die Organisation vielfältiger Interessen – die dann Reformen erschweren. Das politische System kann sich seinerseits zur „Reformbremse“ entwickeln. Deswegen ist es wichtig (und richtig!), auch die Strukturen eines politischen Systems immer wieder zu hinterfragen: Hindern sie gesellschaftliche Veränderungen?
Zur Steigerung der Reformbereitschaft hat der Schriftsteller Ferdinand von Schirach im vergangenen Jahr einige „Eckpunkte“ für eine Verfassungsreform in Spiel gebracht. Einer der Vorschläge: eine Konzentration der Landtagswahlen auf einen Termin in der Mitte einer Legislaturperiode, um einen „Dauerwahlkampf“ zu verhindern. Omid Nouripour, Vizepräsident des Deutschen Bundestages, hat diesen Vorschlag kürzlich erneut aufgegriffen. Leider ist dieser – zu Recht kritisierte – Vorschlag ein schönes Beispiel, wie eine fruchtbare Diskussion über die Reform eines demokratischen Verfassungsstaates nicht gelingt. Im Einzelnen:
Föderalismus und Reformbereitschaft
Wegen der Gliederung der Bundesrepublik in Bund und Länder gibt es praktisch kein Jahr ohne Wahltermin. Ein „endloser“ Wahlkampf in den Ländern hemmt aber die Reformbereitschaft auf Bundesebene. Vor allem die Auswirkungen von Wahlterminen in einwohnerstarken Flächenstaaten, die nach Art. 51 Abs. 2 GG im Bundesrat über ein erhebliches Stimmgewicht verfügen, sind nicht zu unterschätzen. Auch das Parteienspektrum ist in Bund und Ländern deutlich vielfältiger als noch zu Zeiten der Bonner Republik. Die damit einhergehenden Koalitionszwänge können Reformen ebenfalls erschweren.
Verfassungspolitischer Irrweg
Verfassungspolitisch ist eine Konzentration der Landtagswahlen auf einen zentralen Termin jedoch mehr Irr- als Ausweg. Als Vorbild für solche Überlegungen werden gerne die „midterm elections“ der Vereinigten Staaten genannt. Verfassungsrechtlich hinkt dieser Vergleich. Die „midterm elections“ betreffen nicht die einzelnen Staaten, sondern den Bundesstaat selbst. Repräsentantenhaus und Senat sind Organe des Bundes. Der Senat ist das Repräsentationsorgan der Staaten und seiner Funktion nach am ehesten mit dem Bundesrat vergleichbar.
Terminlich konzentrierte Landtagswahlen könnten sich allerdings durchaus charakterlich den „midterm elections“ annähern. Als dann bundesweites Wahlereignis würden sie geradezu dazu verleiten, die Bundespolitik zu quittieren. Im Sinne des Bundesstaates ist das allerdings nicht. Die Landesparlamente begründen eine zusätzliche eigenständige Repräsentationsebene für eben jene Politikbereiche, die in den Zuständigkeitsbereich der Länder fallen1. Wahlen der jüngeren Vergangenheit zeigen, dass Landesthemen wie Bildung den Wahlkampf in den Ländern durchaus bestimmen. Es geht also eben nicht nur um die Bewertung der Bundespolitik.
Rechtliche Umsetzung?
Der Vorschlag ist innerhalb der grundgesetzlichen Ordnung auch rechtlich kaum umsetzbar.
Die Voraussetzungen: Einheit statt Vielfalt
Eine Konzentration der Landtagswahlen setzt mindestens zweierlei voraus: Erstens bedarf es einer gleichen Wahlperiode in allen Ländern. Und zweitens ist eine vorzeitige Beendigungsmöglichkeit einer Legislaturperiode auszuschließen. Eine Konzentration der Landtagswahlen ist auf Dauer nicht durchzuhalten, solange die Landesverfassungen Letzteres ermöglichen – beispielsweise durch ein Selbstauflösungsrecht der gesetzgebenden Körperschaft.
Eine Konzentration der Wahltermine allein macht es nicht notwendig, die Wahlperiode von Bund und Ländern anzugleichen. Will man diese Konzentration aber langfristig, dauerhaft und beständig in der Mitte der Bundestagswahlperiode aufrechterhalten, ist auch die „Bund-Länder-Angleichung“ nötig.
Der Befund: Vielfalt statt Einheit
Der Blick auf die Landesverfassungen zeigt: Die Legislaturperiode dauert in fast allen Bundesländern fünf Jahre.2 Lediglich in der Freien Hansestadt Bremen beträgt sie wie auf Bundesebene vier Jahre.3 Nur am Rande: Im Land Bremen ist ein Volksentscheid zur Verlängerung der Wahlperiode gescheitert.
Alle Verfassungen der Bundesländer sehen außerdem eine Möglichkeit zur vorzeitigen Beendigung der Legislaturperiode vor.4 Anders als der Bundestag ermöglichen die Landesverfassungen unter bestimmten, von Land zu Land verschiedenen Voraussetzungen auch eine Selbstauflösung der gesetzgebenden Körperschaft.
Das Grundgesetz als einheitsstiftendes Medium?
Will man eine Konzentration von Wahlterminen der Landtagswahlen erreichen, ist zunächst an eine bundes-, ja grundgesetzliche Regelung zu denken. Systematisch wäre eine solche Bestimmung wohl am ehesten in Art. 28 Abs. 1 GG zu verorten. Verfassungsrechtlich ist sie aber nicht zu halten. Das in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Bundesstaatsprinzip schützt die Verfassungsautonomie der Länder,5 die nach Art. 79 Abs. 3 GG auch einer Verfassungsänderung entzogen ist.6 Das Bundesverfassungsgericht hat bereits im ersten Band seiner amtlichen Entscheidungssammlung klargestellt: Die Verfassungsautonomie umfasst, darüber zu entscheiden, „wie oft und bei welchen Gelegenheiten der Bürger von seinem Stimmrecht Gebrauch machen kann, und wann und unter welchen Voraussetzungen ein gewählter Landtag sein Ende findet“.7 Vereinheitlichungen auf Bundesebene sind damit ausgeschlossen.
Die Landesverfassungen als einheitsstiftende Medien?
Eine Konzentration der Landtagswahlen lässt sich auch auf Landesebene rechtlich nicht wirksam umsetzen. Das Bundesstaatsprinzip verbietet den Ländern, ihre Verfassungsautonomie preiszugeben.8 Darum können sich die Länder nicht im Wege eines Staatsvertrages binden, ihre Wahlperioden und vor allem deren vorzeitiges Ende untereinander anzugleichen bzw. auszuschließen. Nicht minder verfassungswidrig wäre es, wenn die Länder ihre Wahlperioden mittels einer verfassungsrechtlichen Bestimmung von der Bundestagswahl abhängig machen. Dies wäre etwa bei einer Verfassungsbestimmung der Fall, wonach die Legislaturperiode 24 Monate nach der Bundestagswahl enden würde. Die Wahlperiode in den Ländern hinge dann nämlich untrennbar von Entscheidungen ab, die auf Bundesebene getroffen würden. Das wäre nichts anderes als Selbstpreisgabe der Verfassungsautonomie.
Was rechtlich bleibt, ist allein die – politisch wenig tragfähige – Möglichkeit einer informellen Verständigung, die Wahlperioden rechtlich unabhängig voneinander zu vereinheitlichen, an die des Bundes anzupassen und eine vorzeitige Beendigungsmöglichkeit auszuschließen. Diesen Schritt müssten dann alle 16 Bundesländer gehen. Nur der Vollständigkeit halber: Ein Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip läge in diesem Fall nicht vor, weil die Länder ihre Verfassungsautonomie durch eine informelle Absprache nicht preisgäben. Das nach Art. 28 Abs. 1 GG von den Ländern zu beachtende Demokratieprinzip verlangt außerdem nicht, dass die Volksvertretungen die Möglichkeit einer vorzeitigen Beendigung haben, solange regelmäßig Wahlen stattfinden. Eine andere Frage ist es, ob dies verfassungspolitisch zweckmäßig wäre.
Resümee: Verfassungspolitischer Abweg, verfassungsrechtliche Stolpersteine
Der thematisierte Reformvorschlag führt verfassungspolitisch auf Abwege und ist rechtlich innerhalb der grundgesetzlichen Ordnung kaum umzusetzen. Einen Nutzen hat er dennoch: Er macht die Grenzen sichtbar, welche Reformen das Grundgesetz zulässt und welche nicht. Wer aber wirklich eine offene Diskussion über eine grundlegende Reform will, sollte neben einem Reformvorschlag auch die rechtlichen Rahmenbedingungen und Hindernisse bei der politischen Umsetzung „auf den Tisch legen“. Nur so kann dann ein fruchtbarer Diskurs über die Änderungsbereitschaft der verfassten Gemeinschaft entstehen. Andernfalls bleibt der Eindruck, dass es nicht um eine ernsthafte Debatte, sondern um „Schlagzeilen“ geht.
Amtszeitbegrenzungen: Eine Alternative
Hier sämtliche Alternativen zu benennen, um die Reformbereitschaft zu erhöhen, führte zu weit. Eine Möglichkeit verdient dennoch Aufmerksamkeit. Reformen gehen praktisch immer mit unpopulären Entscheidungen einher. Und die gefährden Wiederwahl von Abgeordneten, was deren Reformbereitschaft ebenfalls „ausbremsen“ kann.
Ferdinand von Schirach spricht sich für eine Amtszeitbegrenzung für das Amt des Bundeskanzlers auf sieben Jahre aus. Im Gesamtzusammenhang seines Vorschlages für eine Verfassungsreform ist dies, weil die Stellung des Kanzlers insgesamt eine Stärkung erfährt, schlüssig. Das Amt des Bundeskanzlers ist in einem parlamentarischen Regierungssystem aber nicht der ideale Ansatzpunkt für eine Amtszeitbegrenzung. Näher liegt es stattdessen, die Amtszeitlänge für Abgeordnete zu beschränken. Ein schonender Ansatz wäre, nach zwei Wahlperioden eine Unterbrechung für mindestens eine Legislaturperiode zu verlangen. Die Unabhängigkeit von Abgeordneten könnte das durchaus stärken. Auch dieser Ansatz wirft natürlich verfassungsrechtliche Fragen auf. So dürfte es – ohne ins Detail zu gehen – notwendig sein, Art. 38 GG zu ändern.9
Ausblick
Eine staatlich verfasste Gemeinschaft sollte ihr politisches System fortlaufend hinterfragen. Trotzdem sollte man sich hüten, in einer Staatsreform ein Allheilmittel für weitere Reformen zu sehen. Ein politisches System punktuell umzugestalten, enthebt gerade in einer repräsentativen Demokratie die Repräsentanten nicht von unpopulären Entscheidungen. Es lassen sich aber Rahmenbedingungen verändern, die etwa die Unabhängigkeit der Repräsentanten stärken können. Auch das muss natürlich erst mehrheitsfähig sein und rechtssicher umgesetzt werden.
Am Ende wird man es auch mit Churchill halten müssen: „Wer die bessere Einsicht hat, darf sich nicht scheuen, unpopulär zu werden“.
1 Klaus Rennert, Der deutsche Föderalismus in der gegenwärtigen Debatte um eine Verfassungsreform, Der Staat 32 (1993), 269 (274).
2 Baden-Württemberg: Art. 30 Abs. 1 Satz 1 LV; Bayern: Art. 16 Abs. 1 Satz 1 LV; Berlin: Art. 54 Abs. 1 Satz 1 LV; Brandenburg: Art. 62 Abs. 1 Satz 1 LV; Hamburg: Art. 10 Abs. 1 Satz 1 LV; Hessen: Art. 79 Satz 1 LV; Mecklenburg-Vorpommern: Art. 27 Abs. 1 Satz 1 LV; Niedersachsen: Art. 9 Abs. 1 Satz 1 LV; Nordrhein-Westfalen: Art. 34 Satz 1 LV; Rheinland-Pfalz: Art. 83 Abs. 1 Satz 1 LV; Saarland: Art. 67 Abs. 1 Satz 1 LV; Sachsen: Art. 44 Abs. 1 Satz 1 LV; Sachsen-Anhalt: Art. 43 Satz 1 LV; Schleswig-Holstein: Art. 19 Abs. 1 Satz 1 LV; Thüringen: Art. 50 Abs. 1 Satz 1 LV.
4 Baden-Württemberg: Art. 43 LV; Bayern: Art. 18 LV; Berlin: Art. 54 LV; Brandenburg: Art. 62 LV; Bremen: Art. 76 LV; Hamburg: Art. 11 LV; Hessen: Art. 80 LV; Mecklenburg-Vorpommern: Art. 27 LV; Niedersachsen: Art. 10 LV; Nordrhein-Westfalen: Art. 35 LV; Rheinland-Pfalz: Art. 84 LV; Saarland: Art. 69 LV; Sachsen: Art. 58 LV; Sachsen-Anhalt: Art. 60 LV; Schleswig-Holstein: Art. 19 LV; Thüringen: Art. 50 LV.
5 Hartmut Bauer, in: Horst Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 20 (Bundesstaat) Rn. 42 m.w.N.
6 Horst Dreier, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 79 Rn. 48.
8 Sebastian Graf von Kielmansegg, in: Wolfram Höfling/Steffen Augsberg/Stephan Rixen (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, 4. EL 2019, Rn. 179.
9 Siehe dazu Herrmann Butzer, in: Volker Epping/Christian Hillgruber (Hrsg.), BeckOK GG, 65. Ed. 1.3.2026, Art. 38 Rn. 91.